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Das Speenhamland-System – eine Art garantiertes Grundeinkommen?

brot_sourdough_loaf [1]Die bisherigen Beiträge haben gezeigt, dass weder Thomas Morus [2] noch Juan Luis Vives [3] oder Hugo Grotius [4] eine Einkommensgarantie oder ein Mindesteinkommen, geschweige denn ein Grundeinkommen befürworteten.

Das zwischen 1795 und 1834 in mehreren Grafschaften Englands eingeführte Speenhamland-System bezeichnete Rainer Hank, der Leiter der Wirtschafts- und Finanzredaktion der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, als eine „Art garantiertes Grundeinkommen“. Der Wirtschaftshistoriker Karl Polanyi nannte es eine „völlige Umstürzung des Elisabethanischen Grundsatzes der erzwungenen Arbeit“ und ein „Recht auf einen Lebensunterhalt“.

Wie funktionierte das Speenhamland-System? „Die Friedensrichter von Berkshire, die am 6. Mai 1795 im Gasthof Pelikan Inn in Speenhamland […] zusammentraten, beschlossen, daß zusätzlich zu den Löhnen Zuschüsse bezahlt werden sollten, und zwar nach einem gestaffelten, mit dem Brotpreis verbundenen Tarif, damit den Armen, unabhängig von ihren Einkünften, ein Minimaleinkommen garantiert werde. Die berühmte Empfehlung der Friedensrichter lautet folgendermaßen: Wenn ein Vierkilolaib Brot von bestimmter Qualität ‚1 Shilling kostet, dann soll jeder arme und arbeitsame Mann zu seiner Unterstützung 3 Shilling wöchentlich bekommen, die er sich entweder durch eigene Arbeit oder die seiner Familie erwirbt, oder einen Zuschuss aus dem Armenfonds, und für den Unterhalt seines Weibes und jedes weiteren Familienmitglieds 1 Shilling und 6 Pence; wenn der Brotlaib 1 Shilling und 6 Pence kostet, dann 4 Shilling wöchentlich, plus 1 Shilling und 10 Pence; für jeden Pence, den der Brotpreis über 1 Shilling steigt, soll er drei Pence für sich und 1 Pence für die anderen erhalten.“‚ (Polanyi 1990, 114) Dem von Karl Polanyi wiedergegebenen Beschlusstext der Friedensrichter sind zwei Möglichkeiten der Unterstützung zu entnehmen: Es handelt sich entweder um eine Minimalversorgung im Gegenzug für eine geleistete Arbeit („die er sich entweder durch eigene Arbeit oder die seiner Familie erwirbt“) oder um einen Zuschuss aus dem Armenfonds, wenn der Lohn eines Arbeitenden zu niedrig ist („zusätzlich zu den Löhnen Zuschüsse“). Ersteres ist ein Mindestlohn. Letzteres eine Grund‑ bzw. Mindestsicherung zur Sicherung eines Kombilohns, eine in diesem Falle von Polanyi zu Recht auch als „Zuschußsystem“ (Polanyi, 113) bezeichnete Armenunterstützung.

Zur damaligen Zeit sah man in England zwei Mittel zur Bekämpfung der Armut Arbeitsfähiger: Mindestlohn oder Grund- bzw. Mindestsicherung als Kombilohn. Beides half nur Armen, die Erwerbsarbeit hatten. Der Mindestlohn gemäß dem Handwerkerstatut von 1563 wurde durch öffentliche Amtsträger festgesetzt (vgl. ebd., 125). Der Kombilohnaus entsprang dem Armenrecht und war ein öffentlicher Zuschuss zu Niedriglöhnen. Die Friedensrichter von Berkshire favorisierten offenbar das Kombilohnmodell. Sie vertraten die Interessen der Großgrundbesitzer und Bauern, die niedrige Löhne anstrebten und – insbesondere in der Saison – ein ausreichendes Reservoir von Arbeitskräften zur Verfügung haben wollten. Ein von Samuel Whitbread 1795 ins Parlament eingebrachtes Gesetz, das generell die Festsetzung von Mindestlöhnen ermöglichen sollte, scheiterte im Februar 1796 und erneut im Jahr 1800 (vgl. Polanyi, 379 f.; Steffen).1813 bzw. 1814 wurde in England die Möglichkeit der öffentlichen Lohnfestsetzung ganz abgeschafft.

Karl Polanyi fasst zusammen: „Während die Einführung des Speenhamland-Systems eng mit der Furcht der Bauern vor steigenden Lohnkosten verbunden war, und während die schnelle Verbreitung des Zuschußsytems in den späteren Jahren der Landwirtschaftskrise (nach 1815) wahrscheinlich von derselben Ursache bestimmt war, so war die fast einhellige Forderung der Bauerngemeinden in den dreißiger Jahren, die Beibehaltung des Zuschußsystems, nicht der Angst vor steigenden Lohnkosten zuzuschreiben, sondern ihrer Sorge um eine entsprechende und verfügbare Arbeitskräftereserve.“ (Polanyi, 388) Die Sorge um genügend Arbeitskräfte führte so weit, dass Landbesitzer die Selbstversorgung der Landarbeiter, zum Beispiel durch Fischen, beklagten. Landzuweisung an arme Bauern oder Kleingärten für diese lehnten sie ebenfalls strikt ab. Dies hätte, ebenso wie die Abwanderung der Arbeiter in die Stadt, dazu geführt, dass auf dem Land die Arbeitskräfte knapp geworden wären, über die man bis dahin reichlich verfügen konnte, zumal wenn ihr Lohn aus Steuermitteln aufgestockt wurde. Der Zuschuss ging aber bei subsistenzwirtschaftlichen Möglichkeiten der Betroffenen verlustig: „In den völlig pauperisierten Landstrichen wollten die Farmer keine landwirtschaftlichen Arbeiter einstellen, die noch ein winziges Stück Boden besaßen, ‚denn keiner, der noch etwas besaß, hatte Anrecht auf Sprengelhilfe [kommunale Armenunterstützung, R. B]‘ […].“ (ebd., 139 ) Die Steigerung der Löhne, die möglicherweise wegen Arbeitskräftemangel durch Selbstversorgung der Armen oder nicht mehr gewährter Zuschüsse nötig wäre, war also dennoch keine zu unterschätzende Befürchtung der Landbesitzer (vgl. ebd. 388 f.).

Geschichtlicher Hintergrund des Speenhamland-Systems und anderer Regeln der Armutsbekämpfung war die Verarmung von Kleinbauern. Sie hatten damit zu kämpfen, dass Großgrundbesitzer verstreute Anbauflächen zusammengelegt und  öffentliche, gewohnheitsrechtlich allen Gemeindemitgliedern für Weide und Holzgewinnung zur Verfügung stehende Gemeindeflächen eingehegt hatten. Als Folge dieser Privatisierung hatten Kleinbauern nicht mehr genug frei zugängliches Weideland und keine ausreichenden Holzressourcen. Außerdem setzte die Steigerung der Produktivität auf den großen Ländereien Arbeitskräfte frei und führte zur Verarmung auf dem Land. Kleinbauern konnten mit den niedrigen Preisen der Großgrundbesitzer nicht mithalten. Sie gaben ihren Hof auf. Auch durch Kriege kam es zur Hungersnot auf dem Lande. Der Versuch der Großgrundbesitzer und Großbauern, die Abwanderung der armen Landbevölkerung zu verhindern und sich dadurch billige Arbeitskräfte zu sichern, war aber letztlich ein Nullsummenspiel, da sie mit ihren Steuern die Kosten für die Armenunterstützung tragen mussten.

Polanyi behauptet, dass das das Speenhamland-Zuschusssytem „in Wirklichkeit eine völlige Umstürzung des elisabethanischen Grundsatzes der erzwungenen Arbeit darstellte.“ (ebd., 380): „Indem es Unterstützung und Lohn­ausgleich­zuschüsse für alle vorsah, […] zerstörte [es] vielmehr das ganze System des elisabethanischen Armenrechts. […] Das Arbeitshaus verschmolz mit dem Armenhaus, und das Armenhaus selbst begann mehr und mehr zu verschwinden […].“ (ebd., 137) Diese Einschätzung der völligen Umstürzung ist zu relativieren: Erstens gab es keine rigide Umsetzung des Zwangs zur Arbeit durch Arbeitshäuser unter dem elisabethanischen Armenrecht (vgl. Sokoll 1988; Polanyi, 126f.; Harris). Zweitens gab es vor und neben dem Speenhamland-System bereits viele Zuschusssysteme. Polanyi stellt zwar fest: „Unter den elisabethanischen Gesetzen waren die Armen gezwungen, für jeden Lohn, den man ihnen anbot, zu arbeiten, und nur jene, die keine Arbeit bekommen konnten, hatten ein Recht auf Unterstützung; Hilfe in Form eines Zuschusses zum Lohn war nicht beabsichtigt und wurde nicht gegeben.“ (Polanyi, 115) Polanyi selbst verweist aber im Gegensatz dazu darauf, dass es bereits vor dem Speenhamland-System „Lohnzuschüsse“ und das „Lückenbüßersystem“ für arbeitsfähige Arme gegeben habe (vgl. ebd., 388). Sokoll beschreibt verschiedene Formen an Arbeit gebundener Unterstützung für arbeitsfähige Arme, die bereits seit 1780, also vor dem Speenhamland-System, praktiziert wurden: a) das „roundsman“-System, bei dem arbeitsfähige Armen vom Armenpfleger „on the round“ von einem zum anderen Arbeitgeber im Ort zur Arbeit geschickt wurden (Rotation), um von diesen zu einem von der Gemeinde festgesetzten Lohn beschäftigt zu werden, „wobei zumeist ein Teil des Lohnes von der Gemeinde zurückerstattet wird.“ (Sokoll 1988) Es handelte sich in diesem Fall also um einen Lohnzuschuss an den Arbeitgeber. b) die „labour rate“: „Jeder zur Armensteuer veranlagte Haushaltvorstand hat […] von allen in Frage kommenden Arbeitern genauso viel zu beschäftigen (und zwar wiederum zu einem vorher festgesetzten Lohn) wie es seinem Anteil am gesamten Steueraufkommen der Gemeinde entspricht, oder andernfalls den entsprechenden Betrag an die Gemeinde abzuführen.“ (ebd.) Auch hier handelt es sich um einen Lohnzuschuss.

Dass mit dem Speenhamland-System ein Bezug zum Brotpreis hergestellt wurde, war ebenfalls keineswegs neu: „Indem es die Höhe der Zuschüsse an die Preisentwicklung koppelte, bildet es den logischen Schlusspunkt einer Entwicklung, die bereits 1760 mit Beginn des säkularen Preisanstiegs einsetzte und zunächst in Form von weniger ausgeklügelten Maßnahmen in Erscheinung getreten war, worunter etwa die Bewilligung von Sonderleistungen (‚bread money‘) an die Armen oder die Verteilung von Mehl […] zu rechnen sind. Aus solchen Unterstützungsformen entwickelten sich schließlich die ‚bread scales‘, die in den akuten Krisenjahren weite Verbreitung fanden, in denen es zu einem besonders drastischen Preisanstieg kam, also vor allem während der drei großen Krisen von 1795/96, 1800/01 und 1809-12. Dagegen scheint das Speenhamland-System in den ’normalen‘ Jahren eine weitaus geringere Bedeutung besessen zu haben […]. Demgegenüber lassen sich das roundsman-System und die labour rate als typische Erscheinungen der Nachkriegszeit deuten, und zwar als Antwort auf die nach 1815 vorherrschende Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung in der Landwirtschaft, während sie zuvor nur vereinzelt nachweisbar sind.“ (ebd.)

Das tatsächlich Neue am Speenhamland-System war, dass der Zuschuss sich an der Familie orientierte. „Bleibt das tatsächliche Familieneinkommen (also in der Regel: der Lohn des Mannes) hinter dem Mindesteinkommenssatz zurück, so wird die Differenz als Beihilfe (allowance) von der Gemeinde bezahlt.“ (ebd.) Polanyi beschreibt es so: „Im Rahmen des Speenhamland-Gesetzes bekam ein Mann den Zuschuß, auch wenn er Beschäftigung hatte, falls seine Entlohnung geringer war als das ihm nach dem Tarif zustehende Familieneinkommen.“ (Polanyi, 115) Diese Kombilohnvariante war also im Gegensatz zu den anderen Zuschüssen familienabhängig, die Höhe des Zuschusses bestimmte die „Bedarfsgemeinschaft“: „Als Bemessungsgrundlage dient ein (von de»“ Gemeinde) vorab festgelegter Mindesteinkommenssatz, der von der Familiengröße (sprich; Kinderzahl) und vom Preis der Grundnahrungsmittel (in praxi: vom Weizen-, Mehl- oder Brotpreis) abhängt. Bleibt das tatsächliche Familieneinkommen (also in der Regel: der Lohn des Mannes) hinter dem Mindesteinkommenssatz zurück, so wird die Differenz als Beihilfe (allowance) von der Gemeinde gewährt.“ (Sokoll 1988) Diese Kombilohn-Variante kann verglichen werden mit dem heutigen System der Grundsicherung für Arbeitsuchende, bei dem Familien mit geringem Einkommen für die Bedarfs­gemeinschaft eine Aufstockung bis zur Höhe eines gesetzlich festgelegten Existenzminimums erhalten.

Für Polanyi ist das Speenhamland-System „eine nicht geringere soziale und ökonomische Neuerung als das ‚Recht auf einen Lebensunterhalt‘ […].“ (Polanyi, 114) Auch diese Einschätzung muss relativiert werden. Erstens stellte, wie gezeigt, die „Neuerung“ keinen Bruch mit vorhergehenden Entwicklungen dar. Zweitens bedeutete die „Neuerung“ kein tatsächlich garantiertes „Recht auf einen Lebensunterhalt“, denn auf Unterstützung bestand im damaligen Armenrecht kein Rechtsanspruch im heutigen Sinne, was die vielfältigen Aushandlungsstrategien bezüglich der konkreten Transferleistungen zwischen den Beteiligten im damaligen Armenrecht bezeugen (vgl. Sokoll 2008). Auch mit einem arbeitsunabhängigen Mindest- oder Grundeinkommen kann der Lohnzuschuss nicht verglichen werden, auch wenn Rainer Hank das meint: Das „‚Speenhamland Law‘ […] sicherte jedermann in England, ob er arbeitete oder nicht, eine Art garantiertes Grundeinkommen zu, dessen Höhe an den Brotpreis gekoppelt war und von den Kommunen an die Bedürftigen ausgezahlt wurde. […]: eine sozialpolitische und ökonomische Innovation, die jedermann ein ‚right to live‘ zusicherte.“ Den Zuschuss erhalten nur arme bzw. bedürftige Lohnarbeiter und die Unterstützung war an eine Arbeitsverpflichtung, zumindest an eine prinzipielle Arbeitsbereitschaft gebunden (vgl. Vanderborght/Van Parijs). Insofern trifft es auch nicht zu, dass die Abschaffung des Speenhamland-Systems infolge der neuen englischen Armengesetzgebung von 1834 die Abschaffung eines „uneingeschränkten Rechts der Armen auf Unterstützung“ (Polanyi, 119) bedeutete.

Literatur:

Ron Harris, Goverment and the economy, 1688-1850, in: Roderick Floud/Paul Johnson (ed.), The Cambridge Economic History of Modern Britain, Volume 1: Industrialisation, 1700-1860, Cambridge 2004, S. 222 f.

Rainer Hank, In den Teufelsmühlen. Eine Bilanz des Sozialstaats. in: Die Grenzen der Wirksamkeit des Staats. Über Freiheit und Paternalismus, MERKUR, Heft 9, Stuttgart 2010, S. 1018

Yannick Vanderborght/Philippe Van Parijs, Ein Grundeinkommen für alle? Geschichte und Zukunft eines radikalen Vorschlags, Frankfurt/Main 2005, S. 17

Thomas Sokoll, „Alte Armut“. Unterstützungspraxis und Formen lebenszyklischer Armut unter dem Alten Armenrecht. in: Bernd Weisbrod (Hrsg.), „Victorian Values“. Arm und Reich im viktorianischen England. Arbeitskreis Deutsche England-Forschung, Veröffentlichung 7, Bochum 1988, S. 16 ff.

Thomas Sokoll, Verhandelte Armut: Mobilität, Kontrolle und Selbstbehauptung im englischen Armenrecht, 1780­-1840, in: Sebastian Schmidt, Arme und ihre Lebensperspektiven in der Frühen Neuzeit, Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2008, S. 111

Karl Polanyi, The Great Transformation. Politische und ökonomische Ursprünge von Gesellschaften und Wirtschaftssystemen, Frankfurt/M. 1990

Gustav Fredrik Steffen, Studien zur Geschichte der englischen Lohnarbeiter mit besonderer Berücksichtigung der Veränderung ihrer Lebenshaltungen. Zweiter Band, Stuttgart 1904, S. 198 f.

Bildnachweis: „Sourdough loaf 2 [5]“ von muffinn [6] Lizenz: CC BY 2.0 [7]

2 Comments (Open | Close)

2 Comments To "Das Speenhamland-System – eine Art garantiertes Grundeinkommen?"

#1 Comment By Enno Schmidt On 06.08.15 @ 11:46

Mir fehlt in dem Beitrag die Erwähnung, dass durch die Koppelung der Unterstützungszahlungen an den Brotpreis der Brotpreis stieg. Ist das historisch nicht belegt?

#2 Comment By Ernst Mayer On 12.05.16 @ 08:55

Das Speenhamland-System der Armenunterstützung wurde nicht, wie dieser Artikel einleitend formuliert, zwischen 1795 und 1834 eingeführt, sondern wurde 1795 beschlossen und bereits 1834, aufgrund seiner fatalen Wirkung auf die Gesellschaft wieder abgeschafft.