Bedingte monetäre Transfers menschenrechtlich bedenklich und bürokratisch

Ronald Blaschke 15.01.2015 Druckversion

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Der Verband Entwicklungspolitik und humanitäre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen (VENRO) fordert von der Bundesregierung, dass „die deutsche Entwicklungszusammenarbeit […] auch Programme des Grundeinkommens fördern und dessen Effekte ergebnisoffen analysieren und bewerten“ soll. Diese Forderung wurde in dem Positionspapier „Soziale Sicherheit – Fundament für eine menschenwürdige Gesellschaft“ (Heft 3/2014, S. 5) umfassend begründet (siehe Auszug aus dem Positionspapier unten).

Die im Dachverband VENRO zusammengeschlossenen 122 Organisationen der privaten und kirchlichen Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe sowie der entwicklungspolitischen Bildungs-, Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit sind in ihrem Wirken und ihren politischen Forderungen den Menschenrechten und daraus abgeleiteten Prinzipien verpflichtet. Daraus resultieren auch ihre konkreten Anforderungen an die Universalität der Systeme der sozialen Sicherheit – angefangen von sozialen Dienstleistungen über beitrags- und steuerfinanzierte monetäre Transfersysteme: „Die Universalität muss sich darauf richten, die gesamte Bevölkerung, einschließlich Migrantinnen und Migranten sowie Staatenlose, durch integrierte soziale Sicherungssysteme nachhaltig, planbar und verlässlich zu erreichen.“ (S. 2)

Von VENRO wird eingeschätzt, dass bedingte monetäre Sozialtransfers, die also nur bestimmten Bevölkerungsgruppen (targeting) bzw. unter bestimmten Bedingungen (conditional) den Anspruch auf Sozialtransfers zugestehen, menschenrechtlichen Anforderungen nicht genügen. Dies wurde bereits in vielen Veröffentlichungen begründet (eine Übersicht der Argumente findet sich bei Blaschke 2010, S. 34 ff.). Dagegen würden bedingungslose Zugänge zu monetären Transfers (unconditional social cash tranfers) den Anspruch der Menschenrechte auf universelle soziale Sicherheit am besten erfüllen und den Verwaltungsaufwand stark reduzieren.

Auszug aus dem Positionspapier (S. 4 ff.) zur Begründung der Forderung nach Programmen des Grundeinkommens und der Verpflichtung zur Förderung solcher Programme durch Deutschland im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit:

Vielfach werden bei Programmen sozialer Sicherung ‚Targeting‘-Methoden angewandt. Diese dienen der Identifizierung und Auswahl von Bevölkerungsgruppen, die zum Erhalt von Sozialleistungen berechtigt sind. Eine solche Auswahl kann sich auf bestimmte Kategorien wie geographische Region, Alter oder Geschlecht beziehen oder auf einem konkreten Bedarf basieren. Auch eine Kombi­nation dieser Kriterien wird angewandt. Problematisch ist hierbei, dass auch mit differenzierten Targeting-Methoden insbesondere zur Bestimmung des Bedarfs die angestreb­ten Zielgruppen nicht zufriedenstellend erreicht werden. Targeting- Methoden führen in vielen Fällen zu Exklusi­onsfehlern und Manipulation, was als menschenrechtlich bedenklich einzuordnen ist. Ihre Effektivität ist fraglich, da sie mit einem hohen Verwaltungsaufwand verbunden sind, der von vielen Ländern nicht realisiert werden kann und der die Mittel reduziert, die schließlich bei den Zielgruppen ankommen. […]  Konditionalitäten binden Sozialleistungen an be­stimmte Bedingungen wie verpflichtende Gesundheitsun­tersuchungen oder den Schulbesuch. Damit sollen neben der Bereitstellung von Transferleistungen eine Verhalten­sänderung bei den Berechtigten und der damit verbundene Aufbau von Humankapital erreicht werden. Allerdings bele­gen bisherige Studien nicht, dass konditionierte Programme hierzu eher beitragen als Programme ohne Konditionalitä­ten. Mit Konditionalitäten ist außerdem die Idee verbunden, den Sozialtransfer gegenüber der nicht-berechtigten, meist einkommensstärkeren Bevölkerung gesellschaftlich zu legi­timieren. Konditionalitäten können allerdings zu Ausschlüssen Berechtigter führen, wenn ihnen nicht entsprochen werden kann, beispielsweise wenn medizinische Untersuchungen als Voraussetzung für den Bezug von Sozialleistungen nachgewiesen werden müssen, entsprechende Gesund­heitseinrichtungen aber nicht erreichbar sind. Die Praxis hat gezeigt, dass Konditionalitäten häufig die Disqualifizierung besonders marginalisierter Bevölkerungsgruppen von den Programmen sozialer Sicherheit bedeutet, weil diese die Bedingungen nicht erfüllen können. Ein Argument, das die Einführung von Konditionen unterstützt, ist die Ver­pflichtung der Erbringerseite, die entsprechenden Dienst­leistungen wie Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen bereitzustellen. Soziale Grunddienste müssen den Kriterien Qualität, Akzeptanz, Verfügbarkeit und Zugänglichkeit für alle genügen. Es gibt bisher jedoch keine hinreichenden empirischen Belege, dass Konditionalitäten tatsächlich zur Verbesserung der Versorgung führen. Mehr wissenschaft­liche Forschung über die Wirkungen konditionierter Sozi­alleistungen ist notwendig.

Der Trend zu konditionierten Programmen wird von VENRO kritisch gesehen. Sowohl Targeting-Methoden als auch konditionierte Sozialleistungen sind unter menschen­rechtlichem Gesichtspunkt problematisch, wenn sie un­angemessen sind und zu Ausschluss und Diskriminierung Berechtigter führen. […] Vor diesem Hintergrund wird im internationalen Entwick­lungsdiskurs verstärkt das Konzept des Grundeinkommens als ein mögliches Instrument diskutiert, das gerade auch in Gebieten generalisierter Armut in Ländern des Glo­balen Südens alle Bevölkerungsgruppen erreichen kann, Ausschlussfehler verhindert, Klarheit bei den Berechtigten schafft, Korruption, Klientelismus und politische Erpressbar­keit bei der Feststellung der Berechtigten minimiert, gericht­licher Nachprüfung leicht zugänglich ist und die Verteilung vereinfacht. Ein Grundeinkommen, dessen Finanzierung die Bevölkerungsgruppen mit höherem Einkommen stärker belastet und an alle ausgezahlt wird, kann die Universalität sozialer Sicherheit, insbesondere die Einkommenssicherheit und darauf gründende wirtschaftliche Aktivitäten, und die gesellschaftliche Umverteilung befördern. Es hat ein hohes Potenzial zur Verwirklichung des Menschenrechts auf sozi­ale Sicherheit. Politisch-gesellschaftlich birgt ein universeller Transfer, der die gesamte Bevölkerung einbezieht, positive Aspekte, weil Menschen Leistungen nicht vorrangig deswe­gen bekommen, weil sie arm sind, sondern weil sie darauf als Bürgerinnen und Bürger der Gesellschaft Anspruch haben. […] Die Entwicklungszusammenarbeit ist für Deutschland ein Instrument der Umsetzung seiner extraterritorialen Staa­tenpflichten. Diesen Prinzipien entsprechend ist die Förde­rung von Programmen der sozialen Sicherheit eine zentrale Verpflichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Auch bei der Ausgestaltung der Programme sind die glei­chen Prinzipien umzusetzen. Universelle Sozialgeldtransfers ohne Konditionalitäten haben in diesem Zusammenhang eine wichtige Bedeutung, da sie insbesondere auch margina­lisierte, benachteiligte und gefährdete Personengruppen er­reichen.“

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