Der Regelsatz-Skandal

Ronald Blaschke 30.03.2021 Druckversion

Alle fünf Jahre werden aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) die Regelbedarfe für die Grundsicherungen abgeleitet. Zusammen mit den Kosten für Unterkunft und Heizung bilden sie das sogenannte soziokulturelle Existenzminimum.

Die Regelbedarfe (Regelsätze) wurden aus der EVS 2018 abgeleitet und für das Jahr 2021 hochgerechnet. Die Ableitungen sind jedoch künstlich kleingerechnet, wie meine Studie mit Quellenangaben, Zahlenmaterial und weiteren Erläuterungen (siehe PDF-Dokument)zeigt. Nicht nur Grundsicherungsbeziehenden wird der Regelbedarf kleingerechnet, auch Einkommensteuerzahlenden der steuerliche Grundfreibetrag. Die Erstgenannten erhalten zu geringe Leistungen, die Zweitgenannten zu wenig Steuerbefreiung. Niedrige Regelbedarfe führen zu niedrigen steuerlichen Grundfreibeträgen und niedrige Freibeträge zu mehr Steuerzahlungen – das ist der Zusammenhang! Das trifft insbesondere jene, die jeden Euro dreimal umdrehen müssen.

Die Bundesregierung hat den Regelbedarf für alleinstehende Erwachsene (auf die sich die Studie konzentriert) für das Jahr 2021 errechnet. Er beträgt 446 Euro im Monat.

Ein Antrag der Fraktion DIE LINKE verweist auf eine alternative Berechnung. Ihr Ergebnis sind 658 Euro Regelbedarf, zuzüglich Stromkosten und „weiße Ware“ (langlebige Gebrauchsgüter für den Haushalt). Angelehnt an diese Berechnung der LINKEN ist die Berechnung des Paritätischen (Wohlfahrtsverbands), die einen Betrag von 644 Euro ermittelt, in dem ebenfalls weder Stromkosten noch „weiße Ware“ enthalten sind. Die Fraktion DIE LINKE forderte in einem weiteren Antrag im Bundestag die sofortige Erhöhung des Regelbedarfs. Der Paritätische fordert ebenso die sofortige Erhöhung des Regelbedarfs auf die von ihm genannte Höhe.

Auch die Diakonie legte eine alternative Berechnung vor. Sie ergibt einen Regelbedarf von 579 Euro, zuzüglich Stromkosten, „weißer Ware“ und weitere gesondert zu beantragende Leistungen. Die von der Diakonie genutzte Methode soll als Grundlage einer gesellschaftlichen Debatte über die Regelbedarfsermittlung gelten. In Anlehnung an diese Methode der Diakonie hat sich die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in einem Antrag im Deutschen Bundestag positioniert. Darin ist ein Regelbedarf von 603 Euro vorgesehen, in dem Stromkosten und „weiße Ware“ enthalten sind. Im Beschluss der Fraktion vom 15. Dezember 2020 ist vom gleichen Regelbedarf die Rede. Es wird aber auch ein Bedarf von 557 Euro genannt, in dem dieses Mal die Stromkosten und Kosten für die „weiße Ware“ nicht enthalten sind. Der Regelbedarf soll schrittweise auf den anvisierten Betrag erhöht werden.

Wie lässt die Bundesregierung den Regelbedarf ermitteln?

Es werden erstens die Ausgaben einer willkürlich ausgewählten Referenzgruppe (die unteren 15 Prozent in der Einkommenshierarchie der Alleinstehenden) erfasst (Statistikmethode). Von diesen Ausgaben werden zweitens Abschläge für als nicht regelbedarfsrelevant angesehene Ausgaben vorgenommen, was eine Abweichung von der Statistikmethode darstellt. Aus der Summe der verbleibenden Ausgaben (ohne Kosten der Unterkunft und Heizung) ergibt sich drittens der sogenannte Regelbedarf.

Die Regierungsfraktionen verteidigen diesen Berechnungsansatz der Bundesregierung und sorgen mit ihrer Mehrheit im Deutschen Bundestag dafür, dass der so ermittelte Regelbedarf vom Deutschen Bundestag im sogenannten Regelbedarfsermittlungsgesetz beschlossen wird.

Was sind die grundlegenden Kritikpunkte an der Regelbedarfsermittlung?

1. Großer Zirkelschluss

Da die Referenzgruppe zur Ermittlung des Regelbedarfs aus dem untersten Einkommensbereich gewählt wird, sind ihre Mitglieder weitgehend von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffen. Es ist hier deshalb von einem Zirkelschluss die Rede, weil von Armen und sozial Ausgegrenzten abgeleitet wird, was Armen und sozial Ausgegrenzten gegeben werden soll – und zwar mit dem Ziel, Armut und soziale Ausgrenzung zu minimieren bzw. zu eliminieren. Oder anders ausgedrückt: Um zu begründen, was das Existenz- und Teilhabeminimum sei, wird der Personengruppe, deren Ausgaben man zur Bestimmung des Existenz- und Teilhabeminimums heranzieht, unterstellt, dass sie über dieses Existenz- und Teilhabeminimum verfügt. Das trifft sowohl auf die von der Bundesregierung willkürlich gewählte Referenzgruppe zu, und – wenn gleich im geringeren Maße – auch auf die von der Fraktion DIE LINKE, dem Paritätischen, der Diakonie und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Regelbedarfsermittlung willkürlich gewählten Referenzgruppen zu.

Bezug genommen wird mit dieser Kritik auf die EU-Kriterien für Armut und soziale Ausgrenzung: 1. Einkommensarmut, 2. Materielle Entbehrung, 3. Leben im Haushalt mit sehr geringer Erwerbstätigkeit.

1. 1 Einkommensarmut

Deutschland hat sich gemeinsam mit anderen EU-Ländern verpflichtet, die Zahl der von (Einkommens-)Armut und sozialer Ausgrenzung Betroffenen in einem ersten Schritt bis 2020 um 20 Millionen zu senken. Mindesteinkommen müssten daher so hoch sein, dass sie Einkommensarmut ausschließen. Sie müssen deswegen mindestens die jeweilige Armutsrisikogrenze erreichen – so auch die Entschließung des Europäischen Parlaments bereits im Jahr 2010, dem Europäischen Jahr der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung: Das Europäische Parlament „vertritt die Auffassung, dass ein angemessenes Mindesteinkommen bei mindestens 60 % des Medianeinkommens des jeweiligen Mitgliedstaats liegen muss.“ (Hervorhebung R.B.) Das Europäische Parlament kritisiert in dieser Entschließung von 2010 diejenigen „Mitgliedstaaten, in denen die Mindesteinkommenssysteme nicht an die relative Armutsgrenze heranreichen; bekräftigt seine Forderung an die Mitgliedstaaten, dieser Lage möglichst rasch abzuhelfen; fordert die Kommission dazu auf, in der Beurteilung der nationalen Aktionspläne bewährte und auch schlechte Praktiken anzusprechen.“ Dieser Kritik schließen sich die Fraktion DIE LINKE, die Diakonie und der DGB an. Auch der Paritätische kritisiert ein soziokulturelles Existenzminimum, das unterhalb der Armutsrisikogrenze liegt. Die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN kritisiert in ihrem Beschluss ebenfalls, dass viele Menschen dem Armutsrisiko ausgesetzt werden bzw. nur über Einkommen verfügen, die unter der Armutsrisikogrenze liegen.

Wenn nun aber – so wie in Deutschland durch die Bundesregierung – a) über den Umweg der statistischen Erhebung der Verbrauchsausgaben einer willkürlich festgelegten Referenzgruppe der Regelbedarf und damit das sogenannte soziokulturelle Existenzminimum ermittelt wird, und b) die dazu gewählte Referenzgruppe einkommensarm ist, bleibt ihr Verbrauch im Bereich des Verbrauchs von Einkommensarmen. Wer wenig Geld hat, kann sich wenig kaufen, hat also wenig Ausgaben. Damit verbleibt auch der von diesen Ausgaben abgeleitete Regelbedarf, und mit ihm das soziokulturelle Existenzminimum, im Armutsbereich.

Die Studie verdeutlicht mit Fakten und Zahlen, dass die Referenzgruppen, die von der Bundesregierung, aber auch die von der Fraktion DIE LINKE, dem Paritätischen, der Diakonie und Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN willkürlich gewählt wurden, ausnahmslos einkommensarme Personen enthalten. Daher betragen die Armutslücken (Lücke zwischen soziokulturellem Existenzminimum und Armutsrisikogrenze) 300 bis 500 Euro (siehe Tabelle als PDF-Dokument).

1.2 Materielle Entbehrung

In der Studie wird nachgewiesen, dass in der Referenzgruppe, die die Bundesregierung und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gewählt haben, eine sehr hohe Anzahl von Personen enthalten sind, die von materiellen, mitunter erheblichen materiellen Entbehrungen betroffen sind. Aber auch bei den Alternativberechnungen der Fraktion DIE LINKE, des Paritätischen und der Diakonie werden – wenn auch im geringeren Maße – die Regelbedarfe von den Ausgaben von Personen abgeleitet, die vielfach mit materiellen Entbehrungen leben müssen.

1.3 Leben im Haushalt mit sehr geringer Erwerbstätigkeit

Dreiviertel der Personen der Referenzgruppe (untere 15 Prozent), die die Bundesregierung zur Ableitung des Regelbedarfs heranzog, sind nicht erwerbstätig: 40 Prozent sind Rentner*innen, über 19 Prozent Studierende, fast neun Prozent Erwerbslose und fünf Prozent sonstige Nichterwerbstätige. Für die Referenzgruppen der alternativen Berechnungen liegen keine Daten zur Sozialstruktur vor. Sie dürften aber ähnlich ausfallen, weil sich ihre Referenzgruppen mehr (BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN) oder weniger (DIE LINKE, Paritätischer, Diakonie) in der Nähe der von der Bundesregierung gewählten Referenzgruppe befinden.

Fakt ist: Von überwiegend nicht Erwerbstätigen, die in der Regel weniger Einkommen als Erwerbstätige haben, wird abgeleitet, wie hoch der Regelbedarf ist.

2. Verschuldung bzw. zu geringe Einkommen, um die Ausgaben zu decken

Ein wichtiger Indikator, der anzeigt, ob eine Referenzgruppe geeignet für die Ableitung der Regelbedarfe ist, ist ein Vergleich zwischen ihren Einkommen und Ausgaben.

Die von der Bundesregierung zur Ableitung des Regelbedarfs herangezogene Referenzgruppe hat durchschnittlich 168 Euro weniger Einkommen als durchschnittlich Gesamtausgaben. Das heißt, viele Personen in dieser Referenzgruppe müssen einen Teil ihrer Ausgaben von Erspartem, Krediten o. Ä. decken bzw. sich verschulden. Denn ihre Geldeinnahmen reichen nicht aus, um ihre Ausgaben zu decken.

Wie sieht es diesbezüglich bei den Alternativberechnungen aus?

Ähnlich wie bei der Bundesregierung dürfte die Differenz zwischen Ausgaben und Einkommen bei der von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN herangezogenen Referenzgruppe sein, die ähnlich der gesetzlich festgelegten Referenzgruppe ist. Aber auch die von der Fraktion DIE LINKE und vom Paritätischen herangezogene Referenzgruppe hat durchschnittlich 79 Euro weniger Einkommen als Ausgaben. Bei der von der Diakonie herangezogenen Referenzgruppe beträgt die Differenz geschätzt mindestens 79 Euro (siehe Punkt 5).

Sowohl bei der Berechnung der Bundesregierung, als auch – im geringeren Maße – bei den Alternativberechnungen gilt: Von Personen, die sich verschulden oder ihre Ersparnisse aufbrauchen („entsparen“) müssen, um über die Runden zu kommen, wird abgeleitet, was zum Leben ausreichen soll.

3. Kleiner Zirkelschluss

Kleiner Zirkelschluss bedeutet, dass von Ausgaben der Grundsicherungsbeziehenden abgeleitet wird, was der Regelbedarf in der Grundsicherung sein soll. Das kann man vermeiden, in dem man Grundsicherungsbeziehende aus der Grundgesamtheit der EVS ausschließt, bevor man aus dieser Grundgesamtheit eine Referenzgruppe zur Bestimmung der Regelbedarfe auswählt. Damit wären diese Personen dann auch in keiner Referenzgruppe mehr enthalten. Ersteres haben sowohl die Bundesregierung als auch DIE LINKE, der Paritätische, die Diakonie und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN getan.

Die Bundesregierung schließt aber nicht sogenannte verdeckt Arme aus. Das sind Personen, die einen Anspruch auf eine Grundsicherungsleistungen haben, aufgrund des repressiven, bürokratischen und stigmatisierenden Leistungssystems diese Leistungen aber nicht oder nur teilweise in Anspruch nehmen. Wenn diese Personen in der Referenzgruppe verbleiben, wird faktisch von Personen, die Einkommen unterhalb des regierungsoffiziellen soziokulturellen Existenzminimums haben, abgeleitet, wie hoch der Regelbedarf als Bestandteil des soziokulturellen Existenzminimums sein soll.

Wie sieht es diesbezüglich bei den Alternativberechnungen aus?

Die Fraktion DIE LINKE, der Paritätische, die Diakonie und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN nehmen diese Personengruppe der „verdeckt Armen“ teilweise vor der Wahl der Referenzgruppe aus der Grundgesamtheit heraus – nämlich die Personen, deren Einkommen unter dem durchschnittlichen soziokulturellen Existenzminimum (Regelbedarf plus durchschnittliche Kosten der Unterkunft und Heizung) liegt. Gänzlich herausgenommen werden „verdeckt Arme“ damit jedoch nicht, weil nicht alle von diesen aus der Grundgesamtheit vor Wahl der Referenzgruppe ausgeschlossen werden, sondern nur diejenigen, die Ansprüche bis zur Höhe dieses durchschnittlichen soziokulturellen Existenzminimums haben. Verdeckt arme Personen mit einem überdurchschnittlichen Anspruch auf Grundsicherungsleistung verbleiben in der Grundgesamtheit, auch in der gewählten Referenzgruppe. Damit bleibt der kleine Zirkelschluss bei den Alternativberechnungen bestehen – wenn auch im geringeren Maße als bei der Bundesregierung.

4. Abzüge von den Ausgaben

Die Bundesregierung verletzt mit ihrer Methode das Prinzip der Statistikmethode, in dem sie von den statistisch erfassten Ausgaben der Referenzgruppe viele Ausgaben für bestimmte Güter bzw. Dienstleistungen als nicht regelbedarfsrelevant klassifiziert.  Denn damit vermischt sie statistische Ermittlungen von Ausgaben mit normativen Regeln dazu, wie mit den statistisch erfassten Ausgaben umzugehen ist. Die Statistikmethode wird so mit der alten Warenkorbmethode vermischt: Bestimmte Güter und Dienstleistungen werden den betroffenen Menschen als regelbedarfszugehörig zuerkannt – oder eben nicht.

Wie sieht es bei den Alternativberechnungen aus?

Sowohl die Fraktion DIE LINKE als auch der Paritätische und die Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN verletzen die Statistikmethode ebenfalls, wenn auch im geringeren Maße als die Bundesregierung, in dem sie bestimmte Ausgabepositionen (Strom, „weiße Ware“), die nicht pauschalierbar seien, aus der Ausgabengesamtheit herausnehmen. Diese Güter können dann auf Sondernachweis zusätzlich zum Regelbedarf gewährt werden. Die Herausnahme von bestimmten Ausgabepositionen und deren Nichtbeachtung bei der Bestimmung der Regelbedarfe trifft für die Diakonie in viel größerem Umfang zu.

Die Verletzung der Statistikmethode hat eine massive Ausweitung der bestehenden Bedarfs- und Kontrollbürokratie zur Folge – mit allen damit verbundenen Stigmatisierungen und Abhängigkeiten von der Sozialbürokratie. Das ist das Gegenteil von moderner Sozialpolitik. Das ist ein Rückfall in die alte paternalistische Armenfürsorge. Denn die Güter und Dienstleistungen müssen gesondert beantragt und ihre Notwendigkeit sowie ihre Kosten gesondert nachgewiesen werden.

5. Bestimmung von Referenzgruppen vermittelt über Abstände zu den Ausgaben der mittleren Einkommensgruppe

Die Methode der Auswahl der Referenzgruppe bei Diakonie und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN basiert darauf, dass Referenzgruppen gewählt werden, die gegenüber den Ausgaben des mittleren Einkommensquintils (3. Quintil) einen bestimmten Ausgabenabstand nicht unterschreiten. Bei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ist der Abstand größer gewählt als bei der Diakonie.

Mit der Studie kann nachgewiesen werden, dass die von Diakonie und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN genutzte normative Vorgabe eines bestimmten Abstands der gewählten Referenzgruppe zur Einkommensmitte nicht vor dem großen und dem kleinen Zirkelschluss schützt, nicht vor Nutzung einer Referenzgruppe mit Personen, die unter materiellen Entbehrungen leiden bzw. Ersparnisse aufbrauchen oder sich verschulden müssen. Auch wird die Statistikmethode bei der Ermittlung der Regelbedarfe verletzt.

6. Fazit

Es ist ein Skandal, dass das Existenz- und Teilhabeminimum künstlich kleingerechnet wird: Wie die Referenzgruppe auch immer ermittelt wird, ob mittels einer willkürlich bestimmten Referenzgruppe (Bundesregierung, DIE LINKE, Parität) oder mittels einer durch eine willkürliche Festlegung eines Abstands der Ausgaben einer Referenzgruppe von den Ausgaben einer mittleren Einkommensgruppe (Diakonie, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN)  – alle Methoden zeigen die gleichen Schwächen: Die Regelbedarfe werden in allen Fällen von Personen abgeleitet, die einkommensarm sind und die teilweise mit materiellen, auch mit erheblichen materiellen Entbehrungen leben (großer Zirkelschluss). Viele Personen in den Referenzgruppen sind auch „verdeckt arm“ (kleiner Zirkelschluss) bzw. von Verschuldung und Entsparung betroffen – am meisten bzw. am stärksten bei der von der Bundesregierung gewählten Referenzgruppe.

Das mit den Methoden der Bundesregierung, der Fraktion DIE LINKE, der Parität, der Diakonie und von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ermittelte soziokulturelle Existenzminimum ist nicht geeignet, weitgehend alle Menschen aus Einkommensarmut und sozialer Ausgrenzung zu befreien.

Auch ist bei den alternativen Regelbedarfsfestlegungen der Fraktion DIE LINKE, der Parität, der Diakonie und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eine Ausweitung der bestehenden sozialadministrativen Überprüfungs- und Kontrollbürokratie zu erwarten, insbesondere bei der Diakonie.

Sowohl Grundsicherungsbeziehende als auch Einkommensteuer Zahlende werden durch willkürliche bzw. in sich nicht schlüssige Berechnungsmethoden des Regelbedarfs um Sozialleistungen bzw. steuerliche Grundfreibeträge in Größenordnungen betrogen – denn ihnen steht ein höherer Regelbedarf bzw. ein höherer steuerlicher Grundfreibetrag zu. Das trifft insbesondere jene, die jeden Euro dreimal umdrehen müssen. Dies gilt im besonderen Maße für die Berechnung der Bundesregierung, leider auch für die Alternativberechnungen der Fraktion DIE LINKE, des Paritätischen, der Diakonie und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.

7. Was sind wirkliche Alternativen?

Die Fraktion DIE LINKE hat dankenswerterweise nicht nur die Ausgaben der unteren 20 Prozent in der Einkommenshierarchie auswerten lassen, sondern auch für die unteren 10 bis 30 Prozent. Letztere Referenzgruppe hat bedeutend weniger Einkommensarme und Menschen mit materiellen Entbehrungen in ihren Reihen als die Referenzgruppe der unteren 20 Prozent. Ebenso dürften nicht mehr viele „verdeckt Arme“ in dieser Referenzgruppe (10 bis 30 Prozent) enthalten sein. Die durchschnittlichen Gesamtausgaben dieser Referenzgruppe betragen 35 Euro mehr als die Einkommen. Es bleibt also ein Fehlbetrag. Der Regelbedarf, ermittelt nach der reinen Statistikmethode aus den Ausgaben dieser Referenzgruppe, läge bei 860 Euro. Die statistisch ermittelten Kosten der Unterkunft und Heizung (KdU) dieser Referenzgruppe Alleinstehender haben in etwa das Niveau der Kosten, die das Jobcenter im Durchschnitt für Unterkunft und Heizung für eine alleinstehende Person (412 Euro) anerkennt. Bekannt ist nun, dass Hartz-IV-Beziehenden, die höhere Wohnkosten haben als ihnen als angemessen anerkannt werden, durchschnittlich über 80 Euro für die Wohnkosten fehlen. Nehmen wir an, dass die durchschnittliche Angemessenheit der KdU für alleinstehende Hartz-IV-Beziehende auf durchschnittlich rund 500 Euro erhöht wird, hätten die Betroffenen durchschnittlich über 80 Euro mehr in der Tasche. Verschuldung und das Aufbrauchen von Ersparnissen wären so weitgehend vermieden. Das durchschnittliche Einkommen dieser Referenzgruppe läge dann auch in der Nähe der Armutsrisikogrenze (1.364 Euro). Denn das durchschnittliche soziokulturelle Existenzminimum betrüge 860 Euro Regelbedarf, zuzüglich durchschnittlich 500 Euro KdU in Summe durchschnittlich 1.360 Euro. Auf diesen Wert des soziokulturellen Existenzminimums von 1.360 Euro würde man sicher auch kommen, wenn man eine Referenzgruppe ermittelt, deren Medianeinkommen über der Höhe der Armutsrisikogrenze läge – vielleicht wäre diese Referenzgruppe dann im Einkommensbereich der unteren 20 bis 35 Prozent angesiedelt, so meine Schätzung.

So viel nun zum Jonglieren mit Referenzgruppen und separierten Kosten der Unterkunft und Heizung.

Man kann natürlich, so die einfachste und von mir vorgeschlagene Vorgehensweise, auf den gesamten Statistikapparat verzichten, und wie vom Europäischen Parlament gefordert, die Mindesteinkommenshöhen (also die Höhen von Grund-/ Mindestsicherungen und Grundeinkommen) mindestens in der Höhe der jeweiligen nationalen Armutsrisikogrenze nach EU-Standard jährlich festlegen. Die einzige im Bundestag vertretene Partei, die diesem Ansatz weitgehend folgt, ist DIE LINKE. Sie schlägt eine Mindestsicherung vor, die mindestens die Höhe der Armutsrisikogrenze erreicht. Damit wäre dann wirklich sichergestellt, dass kein Mensch mit einem Einkommen unterhalb der Armutsrisikogrenze leben müsste. Auch dürften materielle Entbehrungen erheblich reduziert werden. Diese alternative Vorgehensweise würde viel zusätzlichen Aufwand für die Ermittlung von Verbräuchen ersparen. Ebenfalls erspart bliebe methodischer und politischer Streit über die richtige Referenzgruppe zur Ermittlung des Regelbedarfs. Das ist ein Streit, der letztlich zu Lasten der Grundsicherungsbeziehenden und der Einkommensteuer Zahlenden geht und diese nicht vor dem Betrug bei der Ermittlung des soziokulturellen und steuerrechtlichen Existenz- und Teilhabeminimums schützt.

Foto: pixabay

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