Nach dem Urteil des BVerfG zu Hartz-IV-Sanktionen: Alles ist möglich.

Ronald Blaschke 30.11.2019 Druckversion

Der folgende Beitrag ist keine verfassungsrechtliche Abhandlung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zu den Sanktionen bei Hartz IV vom 5. November 2019 (1 BvL 7/16). Es geht mir vielmehr darum, das Urteil verständlich zu erklären und zu kommentieren. Ebenso werde ich es vor dem Hintergrund der Debatten bewerten, die über die Sanktionsfreiheit und das Grundeinkommen geführt werden.

Der Beitrag erhebt keinesfalls Anspruch auf die vollständige Abbildung aller Facetten des Urteils und dessen Folgen. Wer sich mit weiteren Positionen zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vertraut machen will, der oder dem seien folgende aktuelle Beiträge zu empfehlen, die auch für diesen Beitrag genutzt wurden:

– Isabel Erdem: Die Würde des Menschen ist antastbar
– Prof. Dr. Andreas Fisahn: »Im Prinzip ja, aber …«
– Dr. Joachim Rock: Strafregime beenden
– Prof. Dr. Stefan Sell: Ein Sowohl-als-auch-Urteil. Das Bundesverfassungsgericht, die Begrenzung der bislang möglichen Sanktionierung und eine 70-prozentige minimale Existenz im Hartz IV-System
– Tom Strohschneider: Leistung schlägt Solidarität: Hartz Sanktionen und der Kern sozialdemokratischen Denkens
– Dr. Alexander Thiele: VB vom Blatt: Acht Gedanken zum Hartz-IV-Urteil des Bundes­verfassungs­gerichts. Verhältnismäßigkeit bei der Menschenwürde?
– Halina Wawzyniak: Das BVerfG zu Sanktionen bei Hartz IV
– Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages: Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Sanktionen für Empfänger von Arbeitslosengeld II

 Anlass des Urteils

Anlass des Urteils war eine Richtervorlage des Sozialgerichts Gotha. Es hatte dem Bundesverfassungsgericht, im Folgenden abgekürzt als BVerfG, aufgrund eines anhängigen Verfahrens beim Sozialgericht die Frage zur Beurteilung vorgelegt, ob § 31a in Verbindung mit §§ 31, 31b SGB II verfassungsgemäß sei. Das Sozialgericht Gotha vertrat dabei die Auffassung, dass § 31a in Verbindung mit §§ 31, 31b SGB II nicht verfassungsgemäß ist.

Zur Erklärung: Mit SGB II ist das Zweite Buch Sozialgesetzbuch gemeint. Im Volksmund wird es auch Hartz-IV-Gesetz genannt, wohingegen es von offizieller Seite irreführend als „Grundsicherung für Arbeitsuchende“[i] bezeichnet wird. Mit § 31 SGB II werden die sogenannten Pflichtverletzungen bestimmt. Mit § 31a SGB II ist der Paragraf gemeint, der die Rechtsfolgen einer sogenannten Pflichtverletzung des Leistungsbeziehenden festlegt. Bei einer sogenannten Pflichtverletzung durch die Leistungsbeziehenden mindert sich in einer ersten Stufe die Leistung um 30 Prozent der Regelleistung, bei der ersten wiederholten Pflichtverletzung um 60 Prozent der Regelleistung und bei jeder weiteren wiederholten Verletzung sogar um 100 Prozent. Dann werden Regelleistung und die Kosten der Unterkunft und Heizung vollkommen vorenthalten (Totalsanktion). Im Gesetz steht wirklich „mindert sich“ – es gibt also kaum einen gesetzlichen Spielraum. Der § 31b SGB II bestimmt dagegen den Beginn und die Dauer der Minderung der Leistungen.

In der Richtervorlage aus Gotha wird die Verfassungswidrigkeit damit begründet, dass die Regelungen in den o. g. Paragrafen unvereinbar seien mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum – gemeint ist damit das physische und das Teilhabeminimum, das durch die Grundsicherungsleistung gesichert werden soll. Dieses Grundrecht leite sich aus dem Artikel 1 des Grundgesetzes (Menschenwürde) und Artikel 20 Absatz 1 des Grundgesetzes (Sozialstaatsprinzip) ab. Außerdem verstießen die o. g. Paragrafen gegen die Rechte auf Berufsfreiheit, auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Denn mit der Umsetzung der Paragrafen sei der Zwang zu einer bestimmten beruflichen Tätigkeit gegeben, drohe Wohnungslosigkeit, der Wegfall des Kranken- und Pflegeversicherungsschutz oder die Nicht-Gewährleistung von Mehrbedarfen, wie sie z. B. bei Schwangerschaften oder gesundheitlichen Einschränkungen bestehen.

Soviel zum Anlass, weswegen sich das BVerfG sich mit Hartz-IV-Sanktionen beschäftigen musste, vgl. dazu auch Randziffer 79 ff. des Urteils.

Die Richtervorlage ist aber nur der unmittelbare Anlass. Dass es überhaupt zu einer Richtervorlage kam, ist das Ergebnis einer breiten gesellschaftlichen Debatte über die Hartz-IV-Sanktionen, vor allem aber dem jahrelangen Engagement von unzähligen Betroffenen, Grundeinkommensbewegten, Politiker*innen, Wohlfahrtsverbänden, Wissenschaftler*innen, kritischen Anwält*innen und Richter*innen zu verdanken. Ihnen gebührt der Dank, genauso wie dem Engagement von Jens Petermann, der Richter am Sozialgericht Gotha ist. Er brachte die Richtervorlage ein und erfuhr breite Unterstützung. (Zu den vielfältigen Aktivitäten zum Beispiel hier, hier, hier, hier und hier).

Der konkrete Gegenstand des Urteils

Das Sozialgericht Gotha bezog sich auf einen bestimmten Klagefall. Dieser betraf weder eine sogenannte Pflichtverletzung wegen unwirtschaftlichen Verhaltens oder wegen einer Sperrzeit beim Arbeitslosengeld I (§ 31 Absatz 2 SGB II) noch eine Pflichtverletzung unter 25-Jähriger (§ 31a Absatz 2 SGB II, § 31b SGB II) noch Meldeversäumnisse (§ 32 SGB II). Daher urteilte das BVerfG auch nur über die § 31 Absatz 1 SGB II und § 31a Absatz 1 SGB II. Diese Paragrafen bestimmen Pflichten und Rechtsfolgen ihrer Verletzung, z. B. die Pflicht, zumutbare Erwerbsarbeit und zumutbare Maßnahmen zur Eingliederung in Erwerbsarbeit anzunehmen. Schlüsse bezüglich nicht beurteilter Pflichtverletzungen und Rechtsfolgen (Sanktionen) können aus dem vorliegenden Urteil dennoch gezogen werden, weil hier ebenso die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums betroffen ist. Darauf geht das BVerfG aber nicht ein.

Teil 1 des Beitrags zum Sanktionsurteil verdeutlicht die gesellschaftspolitische Bedeutung des Urteils und kommentiert Grundaussagen und Tricks des BVerfG im Urteil, die den Hintergrund für diese Bewertung des BVerfG bilden: „Die zu überprüfenden Regelungen sind […] im Ausgangspunkt mit dem Grundgesetz vereinbar.“ (Rz 136, Hervorhebung R. B.) „Mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung einer menschenwürdigen Existenz kann eine Leistungsminderung […] vereinbar sein.“ (Rz 131, Hervorhebung R. B.)

Der später folgende Teil 2 des Beitrags widmet sich der Frage, warum und wie das BVerfG die zu überprüfenden Regelungen zu Sanktionen in ihrer konkreten Ausgestaltung als nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt – und in welche Widersprüche es sich dabei verwickelt. Das BVerfG erklärt: „Die in diesem Verfahren überprüften Regelungen verstoßen gegen Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG. § 31a Abs. 1 Sätze 1, 2 und 3 und § 31b Abs. 1 Satz 3 SGB II sind in den Fällen des § 31 Abs. 1 SGB II mit dem Grundgesetz unvereinbar; sie können jedoch bis zum Inkrafttreten der Neuregelung durch den Gesetzgeber nach Maßgabe dieses Urteils angewendet werden.“ (Rz 210)

Wer die vielen, hier nicht genannten konkreten Randziffern – im Folgenden mit Rz abgekürzt – des Sanktionsurteils des BVerfG, auf die sich die folgenden Darstellungen beziehen bzw. stützen, im Original nachlesen möchte, der bzw. dem sei die Langfassung (PDF-Dokument) dieses ersten Teils des Beitrags empfohlen.

Zur grundsätzlichen gesellschaftlichen Bedeutung des Urteils

Das Urteil hat eine immense Bedeutung, weil es einen Sachverhalt betrifft, der unserem gegenwärtigen Gesellschaftssystem innewohnt – nämlich der (sozial-) staatliche Zwang zur Lohn-/Erwerbsarbeit. Wirkungsmächtig installiert ist dieser Zwang durch die Möglichkeit zur Sanktionierung bei der Grundsicherung. Niemand von uns kann wirklich in Kauf nehmen, nicht über das Existenz- und Teilhabeminimum zu verfügen, sodass wir uns ökonomisch gezwungen sehen, erwerbstätig zu sein. Der Humanist und demokratische Sozialist Erich Fromm formulierte treffend:

„Das garantierte jährliche Mindesteinkommen bedeutet echte Freiheit und Unabhängigkeit. Deshalb ist es für jedes auf Ausbeutung und Kontrolle beruhende System, insbesondere die verschiedenen Formen von Diktatur, unannehmbar.“

Zur Gewalt der herrschenden gegenüber den beherrschten Menschen sagte Fromm zudem Folgendes:

„Bisher war der Mensch während seiner gesamten Geschichte durch zwei Faktoren in seiner Handlungsfreiheit eingeschränkt: durch die Anwendung von Gewalt von seiten der Herrschenden (besonders dadurch, daß diese in der Lage waren, Abweichler umzubringen) und – was noch wesentlicher war – dadurch, daß alle vom Hungertod bedroht waren, die nicht bereit waren, die ihnen auferlegten Bedingungen in bezug auf ihre Arbeit und ihre soziale Existenz zu akzeptieren. Jeder, der nicht bereit war, diese Bedingungen anzunehmen, sah sich der Gefahr, verhungern zu müssen, ausgesetzt, und zwar sogar dann, wenn keine anderen Gewaltmaßnahmen gegen ihn angewandt wurden. Das während des größten Teils der vergangenen und der gegenwärtigen Menschheitsgeschichte vorherrschende Prinzip lautet (im Kapitalismus genau wie in der Sowjetunion): ‚Wer nicht arbeiten will, soll auch nicht essen.‘ Diese Drohung zwang den Menschen, nicht nur so zu handeln, wie von ihm verlangt wurde, sondern auch so zu denken und zu fühlen, daß er nicht einmal in Versuchung geriet, sich anders zu verhalten.“ (Zitatnachweise in Blaschke 2010, S. 262 und 267) Diese Gewalt der politisch Herrschenden, die Fromm als Diktatur verstand, spiegelt sich auch in der heutigen Sanktionspraxis wider.

Der Zwang zur Lohn-/Erwerbsarbeit ist eine herrschaftskonstituierende Säule des gegenwärtigen Gesellschaftssystems. Insofern betrifft das Sanktionsurteil nicht nur ein ganz bestimmtes Grund- bzw. Sozialrecht, sondern es ist zudem von immenser gesamtgesellschaftlicher Relevanz.

Die führt auch ein Blick in die deutsche Geschichte des (sozial-) staatlichen Zwangs zur Lohn-/Erwerbsarbeit vor Augen. In diesem Zusammenhang sei beispielhaft auf die folgenden Texte bzw. Werke verwiesen:

– das hier besprochene Sanktionsurteil (ab Rz 2),
– die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages zu Sanktionen im Sozialrecht,
– Holger Schatz‘ eindrückliche Ausarbeitung von 2004 und seine Bücher „Freiheit und Wahn deutscher Arbeit“ (2001) sowie „Arbeit als Herrschaft“ (2004) und
– das Buch „Politik der Armut und Die Spaltung des Sozialstaats“, das Stephan Leibfried und Florian Tennstedt 1985 herausgaben.

Grundaussagen im Urteil und deren Kommentierung

Möglicher Nachrang

Die grundrechtlich begründete Gewährleistung des Existenz- und Teilhabeminimums ist durch eine entsprechende Ausgestaltung des Sozialstaats zu garantieren. Das Grundrecht auf ein Existenz- und Teilhabeminimum ist ein durch nichts zu relativierendes grundrechtliches Gebot. Das physische und das soziokulturelle Existenzminimum (Existenz und Teilhabe) sind einheitlich zu gewährleisten, das heißt, beides ist gleichermaßen zu garantieren: Das Existenz- und Teilhabeminimum kann nicht in ein physisches und ein soziokulturelles Existenzminimum aufgespalten werden. Die konkrete Ausgestaltung des Sozialstaates, in dem dieses Existenz- und Teilhabeminimums zu sichern ist, obliege jedoch der Entscheidungshoheit des Gesetzgebers. Der vom BVerfG bestätigten grundrechtlichen Verankerung des Gewährleistungsrechts auf ein einheitliches Existenz- und Teilhabeminimum widerspräche es, wenn nur ein Minimum unterhalb dessen gesichert wird, was der Gesetzgeber bereits als Minimum normiert hat. Mit dieser Aussage des BVerfG ist aus meiner Sicht jede Sanktionsmöglichkeit unvereinbar. Auch das in der genannten Aussage zum Minimum durch das BVerfG verwendete „insbesondere“, das den Bezug dieser Aussage zum unantastbaren einheitlichen Minimum „insbesondere“ auf die Aufspaltung des Existenzminimums in einen „Kernbereich“ der physischen und einen „Randbereich“ der sozialen Existenz herstellt, legt den Schluss nahe: Kürzungen des Minimums, also ein Minimum unter dem Minimum, sind auch aus anderen Gründen verfassungsrechtlich unzulässig. Das BVerfG umschifft diese grundsätzliche Frage jedoch und überlässt die Antwort dem Gesetzgeber: Denn der kann laut BVerfG die Gewährung existenz- und teilhabesichernder Leistungen an den Nachranggrundsatz binden. Dieser Nachranggrundsatz besagt, dass Betroffene zunächst einmal eigne Mittel (Einkommen, Vermögen, Zuwendungen Dritter) und ihre eigne Arbeitskraft einzusetzen haben, bevor staatliche Leistungen zur Sicherung des Existenz- und Teilhabeminimums gewährt werden. Staatliche Leistungen sind also nachrangig. Diesem Nachranggrundsatz kann der Gesetzgeber folgen, muss es aber nicht. Abgesehen von der „Schonung der begrenzten finanziellen Ressourcen“ zur „Verwirklichung des sozialen Staatsziels“ führt das BVerfG jedoch nicht weiter aus, warum es dem Gesetzgeber die Möglichkeit gibt, diesem Nachranggrundsatz zu folgen. Es unterstellt damit lediglich, dass ein Ausschluss des Nachranggrundsatzes dazu führt, dass nicht mehr genügend Mittel zur Verfügung stünden, um das soziale Staatsziel zu verwirklichen. Diese Unterstellung widerlegen die vielen Grundeinkommenskonzepte.

Die konkrete Formulierung, in der das BVerfG den Nachranggrundsatz ausführt, birgt eine große Gefahr. Denn im Urteil heißt es, eine existenzsichernde Leistung könne nur dann beansprucht werden, wenn „wirkliche Bedürftigkeit“ vorliege. Damit wird nämlich zwischen „wirklicher“ und „fiktiver“ Bedürftigkeit unterschieden. Ein Blick in einen Artikel von Isabel Erdem macht dies deutlich: „Zuletzt in einer Entscheidung aus dem Jahr 2016 [Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juni 2016, 1 BvR 371/11, R. B.], aus der auch der verwendete Begriff der ‚wirklichen Bedürftigkeit* stammt, hat das Bundesverfassungsgericht sein (bisheriges) Verständnis bekräftigt, wonach nur tatsächlich verfügbares Einkommen entscheidend für die Bedürftigkeit ist. Auftretende ‚Unterdeckungen‘ müssten ‚entweder ausgeglichen werden können, oder es muss ein gesonderter Anspruch auf Ausgleich im Bedarfsfall bestehen‘. Entscheidend sei, dass eine ‚Unterdeckung tatsächlich verhindert wird‘. […] In der vorliegenden Entscheidung hat das Gericht das ‚Prinzip des Förderns und Forderns‘, das den Sanktionen zugrundeliegt, kurzerhand unter den Nachranggrundsatz subsumiert.“ Somit steht es dem Gesetzgeber zu, von den (potenziellen) Leistungsbezieher*innen zu verlangen, aktiv daran mitzuwirken, ihre Hilfebedürftigkeit zu überwinden bzw. gar nicht erst eintreten zu lassen, dies „insbesondere“ durch Erwerbsarbeit. Dazu stellt Isabel Erdem weiter fest: „Die Bedarfsprüfung unter Anrechnung tatsächlich verfügbaren Einkommens ist etwas anderes, als auf ein fiktives Einkommen abzustellen, das möglicherweise irgendwann zukünftig durch Auszahlung von Arbeitslohn entstehen könnte (sofern man nicht nur von einer erfolgreichen Vermittlung, sondern auch von dem Abschluss eines Arbeitsvertrages mit Anspruch auf einen bedarfsdeckenden Arbeitslohn ausgeht). Entsprechend ist auch die sanktionsbewehrte Pflicht, an der ‚Überwindung‘ seiner Hilfebedürftigkeit ‚aktiv mitzuwirken‘, von Mitwirkungsobliegenheiten zur Ermittlung der Bedürftigkeit [Mitwirkungspflichten gemäß Erstem Buch Sozialgesetzbuch, §§ 60 ff., welche für die folgenden Sozialgesetzbücher gelten, R. B.] gänzlich verschieden. Die Annahme einer ‚fiktiven Nichtbedürftigkeit‘ bei grundsätzlich Leistungsberechtigten (also trotz ermittelter tatsächlicher Bedürftigkeit) ist eine Konstruktion, die erhebliche Gefahren für die weitere Begrenzung sozialrechtlicher Leistungsansprüche birgt. Denn die ‚wirkliche Bedürftigkeit‘ kann abgesprochen werden, obwohl tatsächlich ungedeckte Bedarfe vorliegen. Die Folge ist, dass über diesen ‚Umweg‘ Kürzungen des Existenzminimums möglich werden – und zwar bis hin zu einem vollständigen Leistungsentzug.“ (Hervorhebung R. B.) Genau das wird dann auch vom BVerfG als gerechtfertigt bezeichnet.

Mögliche Mitwirkungspflichten

Der Gesetzgeber kann den Nachranggrundsatz durch Mitwirkungspflichten geltend machen, muss es aber nicht. Definitiv verfassungswidrig wären Mitwirkungspflichten hingegen dann, wenn sie in die autonome Selbstbestimmung der Einzelnen eingreifen bzw. auf die Entfaltung der Persönlichkeit zielen. Sie sind nur legitim, wenn sie dafür konzipiert sind, Bedürftigkeit zu vermeiden bzw. überwinden, „insbesondere“ durch Erwerbsarbeit. Dabei müssen sie aber verhältnismäßig sein: Das heißt, sie müssen zur Erreichung des genannten Ziels geeignet, erforderlich und zumutbar sein – ansonsten wären sie verfassungswidrig. Die Eignung der Mitwirkungspflichten hinsichtlich des angestrebten Ziels ist ein wichtiger Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Allerdings ließ das BVerfG außen vor, dass die so von ihm konstruierte Möglichkeit der Mitwirkungspflicht vollkommen ungeeignet ist, um das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum tatsächlich umzusetzen. Das wird dadurch sichtbar, dass Bürger*innen massenhaft Grundsicherungsleistungen nicht in Anspruch nehmen, die ihnen grundrechtlich zustehen. Die Nichtinanspruchnahme ist nur allzu verständlich, wenn man sich die Mitwirkungspflichten vor Augen führt, die mit dem Bezug von bedürftigkeitsgeprüften und sanktionsbewehrten Grundsicherungen verbunden sind. Das sind Mitwirkungspflichten, die  a) auf eine Mitwirkung bei der Ermittlung der Bedürftigkeit gemäß §§ 60 SGB I und b) auf eine Mitwirkung bei der Überwindung der Bedürftigkeit mithilfe Sanktionen zielen. Beide Pflichten führen in der Realität zur massenhaften Nichtinanspruchnahme grundrechtlich zustehender Leistungen. Die Quote der Nichtinanspruchnahme beträgt im Bereich des SGB II bis zu 56 Prozent (vgl. hier und hier). Die Gründe für die Nichtinanspruchnahme, wie z. B. Scham, Unkenntnis oder Angst vor Repressalien, kommen nicht von ungefähr, sondern sind Folge eben dieses Systems von Mitwirkungspflichten. Sozialstaatliche Leistungen mit einer derart hohen Quote der Nichtinanspruchnahme bezeichnen die Autoren der Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung zur Nichtinanspruchnahme von Leistungen zur Sicherung des Existenz- und Teilhabeminimums (vgl. S. 29) nicht nur als ineffektiv. Die Autoren geben auch zu bedenken, dass mit der Ineffektivität das verfassungsrechtlich verankerte Ziel, einen Mindestlebensstandard für alle zu gewährleisten, verfehlt wird. Es sei ein schwerwiegendes soziales Problem, wenn viele Menschen unterhalb des gesetzlich festgelegten Existenzminimums leben. Dass sich diese grundrechtliche Verfehlung aus dem Nachranggrundsatz und den daraus konstruierten Mitwirkungspflichten ergeben, davon scheint das  BVerfG nichts wissen zu wollen. Um es noch einmal deutlich zu sagen: Das Grundsicherungssystem, das sich am Nachranggrundsatz ausrichtet, ist verfassungsrechtlich unvertretbar. Denn es ist schlicht und einfach nicht dazu in der Lage, das zu gewährleisten, was es gewährleisten soll – nämlich das Grundrecht auf ein Existenz- und Teilhabeminimum. Die grundrechtliche Verfehlung ist systemisch bedingt. Sie ist in der Ausgestaltung des Sozialsystems als bedürftigkeitsgeprüftes und sanktionsbewehrtes Sozialsystem begründet.

Mögliche Durchsetzung der Mitwirkungspflichten durch Sanktionen

Hat sich der Gesetzgeber für den möglichen Nachranggrundsatz und für mögliche Mitwirkungspflichten entschieden, kann er sich auch für Sanktionen, also negative Anreize durch den (teilweisen) Entzug der existenz- und teilhabesichernden Leistung zur Durchsetzung der Mitwirkungspflichten entscheiden, sagt das BVerfG. Auch hier gilt: Der Gesetzgeber kann es, muss es aber nicht. Er kann sich genauso gut dafür entscheiden, nur positive Anreize zur Vermeidung und Überwindung der Bedürftigkeit zu setzen und auf Sanktionen zu verzichten. Man spürt deutlich die Bauchschmerzen, die es dem BVerfG macht, Sanktionen nicht auszuschließen. Schließlich handelt es mit Sanktionen nach eigner Aussage um eine starke Belastung der Betroffenen, weil diesen die grundrechtlich zustehenden Leistungen zur Sicherung des Existenz- und Teilhabeminimums vorenthalten werden, zu dessen Gewährleistung der Staat eigentlich verpflichtet ist. Diese Bauchschmerzen führen dazu, dass das BVerfG die Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Anwendung von Sanktionen zur Durchsetzung der Mitwirkungspflichten einschränkt, indem es verhältnismäßige Sanktionen fordert. Sie müssen zumutbar sein, das heißt, sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zur Belastung der Betroffenen stehen. Berücksichtigt werden muss, ob Sanktionen geeignet sind, Bedürftigkeit zu vermeiden oder zu überwinden, und dass sie unter den Mitteln, die sich gleich eignen das Ziel zu erreichen, das mildeste Mittel sind.

In seinem Tanz auf der Rasierklinge bedient sich das BVerfG eines Tricks, wie Isabel Erdem zeigt: „Die Leistungskürzung wird wohl bewusst auch nicht als ‚Eingriff‘ bezeichnet (so nennt man staatliches Handeln juristisch, wenn es individuelle Grundrechte beeinträchtigt). Denn ein Eingriff müsste als solcher überprüft werden (bzw. verworfen, wenn es um die Menschenwürde geht). Statt dessen sieht das Bundesverfassungsgericht eine (sonst im Grundrechtsbereich unübliche) ‚Belastung‘. Für diese ‚Belastung‘ gelte – entsprechend übrigens einem Eingriff in Grundrechte – dass sie geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein müsse, wobei ‚strenge Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit‘ gelten, denn […] ganz Weglassen konnte das Gericht das eigentlich unverfügbare Grundrecht nicht […]: […] Die ‚strengen‘ Anforderungen lesen sich leider nicht sehr streng. So seien Leistungsminderungen ‚nur‘ – man könnte auch sagen: schon dann – ‚verhältnismäßig, wenn die Belastungen der Betroffenen auch im rechten Verhältnis zur tatsächlichen Erreichung des legitimen Zieles stehen, die Bedürftigkeit zu überwinden‘. (Rn. 133) Das Gericht weiß, was es damit tut: Es lässt eine absolute Bedarfsunterdeckung, also eine Minimierung des Existenzminimums zu […].“ (Isabel Erdem, vgl. auch Wolfgang Nešković/Isabel Erdem: Für eine verfassungsrechtliche Diskussion über die Menschenwürde von Hartz-IV-Betroffenen, in: SGb 2012, 326 ff.)

Nicht überzeugend ist auch die Art und Weise, in der das BVerfG mit dem Thema Zwangsarbeit umgeht. Das zeigen die folgenden Passagen im Urteil: „Dem Gesetzgeber steht ein Gestaltungsspielraum zu. Bei dessen Ausfüllung hat er auch völkerrechtliche Verpflichtungen zu berücksichtigen.“ (Rz 118) Es sei „nicht erkennbar, dass, wie das vorlegende Gericht meint, eine der in § 31 Abs. 1 SGB II benannten Mitwirkungspflichten gegen das in Art. 12 Abs. 2 GG verankerte Verbot der Zwangsarbeit verstoßen würde. Gleichermaßen steht Art. 12 Abs. 1 GG einer Mitwirkungspflicht nicht entgegen, die eigene Hilfebedürftigkeit durch eine Erwerbstätigkeit zu überwinden, die nicht dem eigenen Berufswunsch entspricht.“ (Rz 150) Diese Aussage des BVerfG ist bemerkenswert. Das BVerfG meint, dass es nicht erkennbar wäre, dass die Mitwirkungspflichten gegen das in Art. 12 Abs. 2 Grundgesetz verankerte Verbot der Zwangsarbeit verstoßen würden. Erstens argumentiert das BVerfG an der Richtervorlage vorbei, denn dieses bezieht sich nämlich gar nicht auf die Zwangsarbeit (gemäß Art. 12 Abs. 2 GG), sondern auf die Berufsfreiheit (gemäß Artikel 12 Abs. 1 GG). Zweitens argumentiert das BVerfG nicht nur an der Richtervorlage, sondern auch am Sachverhalt vorbei. Denn Mitwirkungspflichten, von dem das BVerfG spricht, und Androhungen von Strafen sind zweierlei. Das Verbot von Zwangsarbeit verbietet die Androhung von Strafen, um nicht gewollte Tätigkeiten zu erzwingen. Das Aufstellen einer Pflicht als solche verstößt hingegen nicht gegen das Verbot von Zwangsarbeit. Schauen wir und das völkerrechtliche Verbot von Zwangsarbeit. Es im Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) 29 von 1930 festgehalten. Im Artikel 2, 1 dieses Übereinkommens heißt es: „Als ‚Zwangs- oder Pflichtarbeit‘ gilt jede Art von Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung irgendeiner Strafe verlangt wird und für die sie sich nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat.“ Max Kern, der langjährige Leiter der Sektion Zwangsarbeit der Hauptabteilung Normen in der IAO kommt in einer Studie für die Hans-Böckler-Stiftung (S. 76 f.) zu folgendem Schluss: „Auf der Ebene des Völkerrechts erfüllen die Sanktionen des § 31 SGB II […] das in Art. 1 Abs. 2 des Übereinkommens Nr. 29 aufgeführte Kriterium der ‚Androhung irgendeiner Strafe‘“. Damit verstieße die Androhung der Sanktionen, die die Verletzung der Mitwirkungspflichten zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit ahnden sollen, gegen das Verbot von Zwangsarbeit. Das wird vom BVerfG übergangen.

Das folgende Argument des Sozialgerichts Gotha verweist auf eine weitere fragwürdige Auffassung des BVerfG: „Bereits die Drohwirkung, die eine Sanktionierungsmöglichkeit nach §§ 31 ff. SGB II entfaltet, ist geeignet, den freien und selbstbestimmten Entscheidungsprozess zu beeinträchtigen. Es ist naheliegend und vom Gesetzgeber gerade beabsichtigt, dass der Leistungsempfänger eine Kürzung der Zahlungen vermeiden will. Das führt dazu, dass er de facto genötigt wird, jede i. S. des Gesetzes zumutbare Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit gemäß § 16 d SGB II oder ein gemäß § 16 e SGB II gefördertes Arbeitsverhältnis aufzunehmen, unabhängig davon, ob dies seinem Willen oder seinem Verständnis von guter bzw. akzeptabler Arbeit entspricht. Die Sanktionsandrohung übt auf den Leistungsberechtigten einen faktischen Zwang aus, der einer imperativen Verpflichtung zur Aufnahme einer nicht gewollten Tätigkeit gleichkommt.“ (Richtervorlage des Sozialgerichts Gotha, S. 38) Das BVerfG-Urteil ist diesbezüglich in sich nicht schlüssig: Einerseits wird darauf hingewiesen, dass das Grundgesetz „Respekt vor der autonomen Selbstbestimmung der Einzelnen“ fordere, sodass die Würde des Menschen nicht verloren gehen könne durch „unwürdiges Verhalten“. Und klar sagt das BVerfG: Mit „der Würde [wird] mehr als die bloße Existenz und damit auch die soziale Teilhabe als Mitglied der Gesellschaft gewährleistet“ (Rz 119). Entgegen der Auffassung des Rechtsvertreters der Bundesregierung, die er zur Anhörung  im Januar 2019 verlauten ließ, ist auch die „eigenständige Existenzsicherung des Menschen nicht Bedingung dafür, dass ihm Menschenwürde zukommt; die Voraussetzungen für ein eigenverantwortliches Leben zu schaffen, ist vielmehr Teil des Schutzauftrags des Staates aus Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG.“ (Rz 123) Andererseits finden sich jedoch zahlreich Stellen im Urteil, die eben dieser Unverfügbarkeit der Menschenwürde und der damit begründeten Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums entgegenstehen. So ist die Rede von „Verhaltenspflichten“, von „zumutbarem Verhalten“, von zu bewirkenden „Verhaltensänderungen“ und deren „verhaltenslenkenden Effekten“, die durch Sanktionen erzielt werden können. Diese Sprache verrät die Urteilenden und deren Absicht: Der Gesetzgeber „berücksichtigt die Eigenverantwortung, indem die Betroffenen die ihnen bekannten Folgen zu tragen haben, die das Gesetz an ihr Handeln knüpft.“ Das Verhalten der betreffenden Person wird zwar in deren (Eigen-)Verantwortung gelegt, die aus der Menschenwürde folgt. Die postulierte Eigenverantwortung wird aber normativ als faktische Verpflichtung bestimmt, vorrangig die Mittel für die Existenz und Teilhabe selbst zu sichern – eine klassische neoliberale Verkürzung von Eigenverantwortung in Beziehung auf den Zwang zur Erwerbsarbeit. Denn die Strafen sollen laut BVerfG einzig und allein dem Ziel dienen, erwerbstätig zu sein, um die Bedürftigkeit zu verhindern bzw. überwinden. Eine so verstandene „Eigenverantwortung“ ist dem Prinzip „Friss oder stirb“ ähnlich: Verhalte dich so, wie ich es will, ansonsten bestrafe ich dich, indem ich die dir Existenzmittel und die Mittel zur gesellschaftlichen Teilhabe entziehe. Du verlierst ja nicht deine Würde, wenn du dich „eigenverantwortlich“ zur Strafe durch das Gesetz selbst verurteilst. Du verlierst „nur“ die notwendigen Mittel, um würdevoll zu leben und an der Gesellschaft teilhaben zu können. Gegen diese Auffassung ist geltend zu machen: Die Würde des Menschen nicht von der Voraussetzung eines würdevollen Lebens abzukoppeln, das bedingungslos materiell abgesichert sein muss, soll eine eigen- bzw. selbstverantwortliche Lebensführung überhaupt möglich sein. Eine Menschenwürde und daraus folgendes eigenverantwortliches Handeln, wie blumig auch immer beschrieben, ist eine formale und leere Angelegenheit, wenn sie nicht bedingungslos materiell abgesichert ist, weil das Verhalten der betroffenen Person ansonsten immer mit der Existenznotpeitsche erzwungen werden kann. Personen, deren Verhalten äußerlich erzwungen wird, können nicht autonom bzw. selbstbestimmt handeln. Für faktisch erzwungenes Verhalten können sie weder Verantwortung übernehmen, geschweige verantwortlich gemacht werden. Das trifft nicht nur auf von Sanktionen Betroffene selbst zu, sondern auch auf den großen Teil der Bevölkerung, der Lohnarbeit leisten musste bzw. muss, um (über)leben zu können. Verhalten bzw. Handeln unter (existenziellem) Zwang führt in gesellschaftliche Verhältnisse organisierter Verantwortungslosigkeit. Diese erleben wir tagtäglich und seit Jahrhunderten, nämlich eine gesellschaftliche, existenziell erzwungene Verantwortungslosigkeit gegenüber dem Leben, anderen Menschen, gegenüber der Natur – aufgrund des ökonomischen Zwangs zur Lohn-/Erwerbsarbeit.

Man kann ein Fazit der Grundaussagen des Urteils mit Worten von Stefan Sell ziehen: „Das höchste Gericht hat ein Urteil gefällt, dass die Systemfrage einerseits erkennbar umschifft, also die Letztfrage der Bedingungslosigkeit eines existenziellen Minimums. Auf der anderen Seite hat es die Systemfrage eindeutig geklärt, denn im bestehenden System der bedürftigkeitsabhängigen Sozialhilfe darf der Staat ein Sub-Existenzminimum installieren.“ (Hervorhebung, R. B.)

Weil das BVerfG die Letztfrage nicht beantwortet – ich vermute, nicht beantworten will, weil es sich der systemsprengenden Kraft dieser Antwort bewusst ist –, ist die Politik gefragt, also letztlich die Bürger*innen, wir selber.

Die Entscheidungsgewalt des Gesetzgebers im Hinblick auf Sanktionsfreiheit und Grundeinkommen – und die Aufgabe der Politik, letztlich der Bürger*innen

Bringen wir die Grundaussagen des Sanktionsurteil noch einmal auf den Punkt: Der Gesetzgeber, also der Deutsche Bundestag unter Beteiligung des Bundesrates, darf / kann die Gewährung des Grundrechts auf ein Existenz- und Teilhabeminimums im Falle von Transferleistungen an zwei Bedingungen knüpfen. Zum einen muss die Person bedürftig sein, also nicht über genügend Einkommen oder Vermögen verfügen. Zum anderen muss die Person vorrangig selber erwerbstätig zu sein, um damit ihr Existenz- und Teilhabeminimum zu sichern. Der Gesetzgeber muss die Gewährung der Leistungen aber an keine der beiden Bedingungen knüpfen. Verfassungsrechtlich ist es ihm genauso möglich, eine sanktionsfreie Grundsicherung einzuführen, die auf die zweitgenannte Bedingung verzichtet und den Arbeitszwang aufhebt. Ebenso steht es dem Gesetzgeber zu, ein Grundeinkommen einzuführen und damit auch noch die erstgenannte Bedingung aufzuheben. Diese Interpretation des Urteils, ein Grundeinkommen sei ebenso verfassungsrechtlich möglich, deckt sich auch mit einer Aussage des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages (vgl. mein Beitrag dazu auf grundeinkommen.de). Keineswegs muss also der Gesetzgeber die Gewährleistung von Leistungen, die die Existenz und Teilhabe sichern sollen, an den Nachranggrundsatz binden, zunächst einmal eigene Mittel und Möglichkeiten zur Existenz- und Teilhabesicherung aufzubieten.

Das Bundesverfassungsgericht versucht einen Spagat: „Das Gericht musste begründen, warum denn eine Kürzung des sozio-kulturellen Existenzminimums verfassungsrechtlich erlaubt ist, wenn dieses Minimum doch vom Grundgesetz garantiert ist.“ (Andreas Fisahn) Das Bundesverfassungsgericht zieht sich jedoch mehr oder weniger geschickt und trickreich aus der Affäre, indem es ein weites Möglichkeitsfeld eröffnet. Diese reicht vom faktischen Eingriff ins Grundrecht durch Sanktionen, über eine sanktionsfreie Grundsicherung bis hin zum Grundeinkommen.

Prinzipiell läge es an der Politik, eine Entscheidung zu treffen. Denn: „Das Bundesverfassungsgericht hat nicht die Aufgabe zu entscheiden, wie hoch ein Anspruch auf Leistungen zur Sicherung des Existenzminimums sein muss; es ist zudem nicht seine Aufgabe zu prüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung zur Erfüllung seiner Aufgaben gewählt hat. Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht, durch Einbeziehung aller denkbaren Faktoren eine optimale Bestimmung des Existenzminimums vorzunehmen; darum zu ringen ist vielmehr Sache der Politik“. (Rz 122)

Nun ist also durch die Politik, letztlich durch uns zu entscheiden, ob der Staat bestehende Herrschaftsverhältnisse auch weiterhin durch ökonomische Gewalt zementiert, oder ob nicht stattdessen ernst gemacht wird mit unserer Verfassung.

Ich sage: Jetzt erst recht: Sanktionen abschaffen. Grundeinkommen einführen.

[i] Irreführend, weil massenhaft nicht (aktuell) Arbeit Suchende diese Grundsicherung erhalten, z. B. diejenigen, die bereits eine Erwerbsarbeit haben, aber ihre niedrigen Erwerbseinkommen mit Hartz-IV-Leistungen ergänzen müssen (ca. 27 Prozent im Jahr 2018), oder diejenigen, die sich in Fördermaßnahmen befinden (ca. 26 Prozent im Jahr 2018), oder diejenigen, die aus gesundheitlichen, familiären u. ä. Gründen aktuell keine Erwerbsarbeit aufnehmen können. Nur rund jede/r Vierte (26 Prozent) in Hartz IV war im Jahr 2018  offiziell als arbeitslos registriert. (Quelle: Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Katja Kipping und der Fraktion DIE LINKE unter Bundestagsdrucksache 19/12568)

Foto: wikipedia, CC BY-SA 3.0 und wikipedia, CC-BY-SA 3.0

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